目前，中国正处于工业化、城市化快速发展的阶段，城镇人口快速增加，城镇化率快速提升，工业总产值占GDP的比重逐年提高。与中国工业化城市化进程相伴随，一方面，我国大量农村剩余劳动力不断转移到城镇中去，极大地提高了这部分农民的非农业收入，但是由于户籍制度、土地制度等制度的约束，我国农民市民化进程缓慢、举步维艰；另一方面，即使我国城镇化水平达到60%～70%以后，我们农村人口规模仍将达到4亿～5亿，如何提高务农者的收入仍是我国长期面临的问题。我国建设用地、城市用地迅速扩张，土地非农化程度不断提高，更多的农用地转为非农用地，急剧改变着中国的土地利用结构，土地尤其是农地非农化成为中国工业化和城市化的助推器。

我国农民的收入主要包括工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入，2011年这几项收入所占比例分别为30.1%、60.4%、2.3%和7.1%。经营性收入所占比例最大，财产性收入比重极低，未能有效地发挥农地的财产性功能，而农地财产性功能的缺失又与我国土地财政的现实约束有一定的关联。

土地财政，是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来创造财政收入，通过卖地的土地出让金来满足财政需求。2004年以后，地方政府通过征地获得土地出让金来筹集资金已成为普遍方式，通过土地非农化、以地生财是地方政府原始积累的最佳选择，“土地财政”成长为“第二财政”，土地财政成为地区竞争的一个重要方面。

就政策设计而言，由于征地是农地非农化的唯一合法途径，政府可以借助于征地制度将农村集体所有的土地转为国家所有，然后再由地方政府代表国家以市场化或非市场化的方式将土地使用权转给土地使用者，从而直接掌控着农地非农化的过程。这一制度安排在国家财力有限的情况下确实能够有效地解决政府特别是地方政府财力不足的问题，尽可能降低国家工业化、城市化发展的成本，保证国家社会和经济发展所需的土地。但是，这一制度安排并不能有效地控制农地非农化的规模和水平，实现政府保护耕地资源的政策目标。其原因在于：改革开放以后，中国逐步形成“市场维护型联邦主义”的分权模式。分权模式下，各级地方政府既是中央政府的代表，履行对本地区的社会经济进行管理的职能，同时又有着自身的利益，其行为目标是实现本地区利益最大化。

中国工业化、城市化的发展需要巨额资金，而作为发展中国家的中国，资金匮乏是一个不争的事实。相对于资金匮乏，中国土地资源和劳动力资源较为丰富。以土地、劳动替代资金是各级地政府发展经济的必然选择。借助于征地制度，低价征地，高价出让，不仅为经济增长提供土地保障，而且可以获得国家社会经济发展所需的资金。以地生财无疑是地方政府完成原始积累的最佳选择。由此可见，如果地方政府的财政收入仍然呈现“土地财政”的特征，在中国式的行政分权和财政集权体制下，地方政府就有足够的动力利用征地制度追求地方收益的最大化，就难以及发挥农民土地的财产性功能，也就难以增加农民土地财产性收入。由于中央政府的政策最终需要依靠地方政府的有效执行才能得到贯彻落实，因此，必须深入分析地方政府的土地利用行为，揭示影响地方政府土地利用行为的关键因素所在，分析土地财政对地方政府土地资源配置行为的影响，从各地实际出发，结合土地资源禀赋、经济发展水平等具体情况，才能针对性地提出破解地方政府土地财政困境的路径选择。