修改的《土地管理法》在原来“一户一宅”的基础上增加了户有所居的规定，允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地；如果农民不愿意退出宅基地，地方政府不能强迫其退出宅基地，必须是在自愿有偿的基础上。有不同意见的认为，在宅基地方面是改得最少的，尽管留了一个空白，但使用权只鼓励农民在村庄内流动，怎么去盘活宅基地？政策首先就框死了，因为在村庄内基本上不需要流动，农民有成员资格权，打个报告就可以无偿地取得使用权，为什么还要去有偿取得使用权？因此，需要增加流动功能，用三权分置的产权制度改革是远远不够的。应该看到，宅基地与征地、入市所不同的是，不仅涉及国家和农民的关系问题，而且涉及农村内部农民集体和农民个体的关系问题。如果以集体经济组织为主导来盘活，如何保障农民个体的权利？这些可能都是大家比较关心的一些宅基地的问题，看看专家怎么说。

三农专家陈锡文说：农村集体经济组织的建设用地制度，主要涉及三类用地：农民宅基地、集体经营性建设用地、集体公益性建设用地。其中问题比较突出、深受社会各方关注的，主要是宅基地和集体经营性建设用地。在工业化、城镇化持续推进，城乡人口分布结构不断变化、农村常住人口不断减少的大背景下，农村集体经济组织自身的建设用地制度，正面临着深化改革的迫切需要和有利时机。

农户将自己所有的土地转为集体经济组织所有后，集体经济组织当然就必须承担起为本组织成员提供住房用地的保障责任，这就是农村宅基地制度的由来。但从当前的实际情况看，农村宅基地制度显然面临着一系列突出问题和挑战。这些问题和挑战大体可以概括为三类：一是制度设计本身存在的矛盾；二是制度在执行过程中面临的困惑；三是对如何改革完善制度存在着不同的看法和做法。

制度设计本身存在的矛盾。由于人口增长、子女婚嫁，需要单立门户、新建住宅的农民家庭不断增加，以至“一户一宅”的承诺在许多地方的农村已经难以兑现。出现这个矛盾，对不少地方来说具有必然性。每个农村集体经济组织的土地都是有限的，在不能占用基本农田的前提下，可用于农民住房的建设用地更为有限，因此“一户一宅”的承诺，走到了一定的时间点，必然难以为继。

我国一些人多地少的发达地区或大中城市郊区的村庄，近十年、二十年来未分配过宅基地的情况，并不在少数。而类似的问题，即便在实行土地私有制的地方也同样存在。如我国台湾地区，土地是私有制的，但有严格的耕地保护制度。台湾地区农业发展条例规定，一是只有农民才有建造农舍的权利；二是农民买卖或继承耕地，分割的最小面积不得低于2000平方米(3亩)；三是拥有耕地面积不足前述标准的农户，无权再申请建造新农舍。

因此，若是农家子女成家想另建新农舍，父母名下就至少须有6亩耕地，将其划成两份，每份不低于3亩，分别落在父母和子女的名下，这样才能再申请建造另一处独立农舍，否则，子女成婚后，只能或者与父母同住，或者另想办法。正是在这种情况下，台湾地区农村的社区组织就出面协调，在得到当地政府管理部门批准后，利用村庄周边的闲置土地建造“排屋”，以让那些不能新建独立农舍的农家子女成家居住，当然，这就要为使用别人的土地而另付代价。

总之，农民建房与耕地保护是一对矛盾，而“一户一宅”的制度，走到今天已是难以为继。如何既保障农民的基本居住权，又保护好有限的耕地，这需要智慧和共识。

制度在执行过程中面临的困惑。这里既有制度本身的模糊，也有执行中的实际困难。制度的模糊，如既然宅基地制度是农村集体经济组织对本组织成员的住房用地保障制度，那么制度对于“本组织成员”就应当给出确切的定义。但我国迄今尚未制定农村集体经济组织法，因此，关于“本组织成员”便缺乏权威定义。于是，这个定义就只能由各农村集体经济组织自己来下，这就难免出现各地不一、前后不一的状况。

再如，父母健在时，子女已经分户独立建造住房；父母去世后，子女继承父母的住房，但却因此而成了“一户多宅”，如何处置？有的家庭，子女均已外出工作并迁离了户口，已不属于本集体经济组织成员，但父母去世后，其子女能否继承父母的住房？如何才能继承？等等。应当说，农村宅基地制度本身的不完善之处不少，这就给执行带来了不少的困惑。

执行中的困难。如建了新房不拆旧屋，一户多宅，超规定面积建造，违反规划建造，违法占用耕地建造，擅自转让宅基地等行为，该由谁来判定，判定后属于违法违规行为的该由谁来纠正，拒不纠正的又该如何处置，等等，这些问题都缺乏明确规定。

村庄就是个人情社会，村民之间有不少都沾亲带故，邻里之间更是抬头不见低头见，更何况敢于违法违规占地建房的，大多是村里有权有势有钱的人家，一般人家看着虽是心里有气，但嘴上却不愿或不敢说。显然，加强对农村宅基地使用状况的监管，还必须有更加有力和有效的综合性措施。

不同的看法和做法影响着宅基地制度改革的取向。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”的要求后，有关部门设计了关于农村宅基地制度的改革试点方案，经党中央、国务院批准后，获全国人大常委会授权，先后在全国33个县级行政区域内开展试点，目前，此项改革试点仍在进行之中。

对于宅基地制度的改革，人们的争议由来已久，具体的分歧点当然很多，但大的分歧主要体现在两方面：一是主张按市场化的思路推进改革。认为，既然已经明确宅基地的使用权为农户的用益物权，而且也承认农民的住房是其私有财产，因此就应当将农民住房等同于商品房，允许其进入市场自由买卖。

另一种主张则认为，农民宅基地是农村集体经济组织为本组织成员提供的住房用地保障制度，因此只有本集体组织的成员才能享有宅基地的占有和使用权，也就是取得在宅基地上建造自己住宅的权利；农民住房历来可以买卖，但房屋转让后的所有权人也必须具有合法占有该宅基地的权利，因此，农民住房只能在本集体成员之间买卖。农民住房也历来可以出租，但房屋的承租人不是房屋的所有权人，因此也不可能是该宅基地的占有和使用权人。

这两种主张所对垒的是农民住房可否等同于商品房入市自由交易，但农村宅基地制度改革所要讨论的问题，远比这个问题要复杂得多。

首先，农民住房可否入市交易，讨论的只是农村已建成的农民存量住房。而讨论宅基地制度的改革，首先要讨论的是谁有权利取得宅基地、怎样取得。其次要讨论的是，农民在宅基地上建造的住宅，是产权完整的房屋、还是产权受限的房屋。再次要讨论的是，改革农村宅基地制度，究竟是为了建立既节约集约使用土地、又保障本组织成员基本住房用地的新制度，还是为了让农村集体经济组织的宅基地制度对社会开放，无论是否本组织成员，只要有钱就都可以来农村买地、建房？因此，关于宅基地制度的改革，还需要结合我国国情和农村的基本制度展开深入讨论。

第一，宅基地制度是体现农村集体经济组织成员权利的制度。农民作为国家公民，享有宪法赋予的公民权利。农民作为农村集体经济组织的成员，享有法律赋予的集体经济组织成员的权利，这些权利体现在经济上，便是成员在本集体组织内享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权。这些权利只有本集体经济组织的成员才能享有，非成员不能享有。农村集体经济组织不是一个抽象的概念，而是非常具体的存在于现实中的一个个独立的主体。

全国农村有50多万个村级集体经济组织、约300万个集体土地所有权单位。而每个集体经济组织所拥有的资源、资产、资金以及成员的数量等，都各不相同，他们之间不能像人民公社时期那样搞“一平二调”、吃“大锅饭”，因为每一个集体经济组织的资产，都只属于这个集体的成员；而每个集体经济组织的成员，也只有在本组织内才能实现他应享有的权利。如承包到户的土地，承包方只能是本集体组织的农户；申请并取得宅基地，只能是本集体组织中具备相应条件的农户；获取集体经济收益的分配，只能是本集体经济组织的成员，等等。不是本农村集体经济组织的成员，可以通过租赁的方式，取得农户承包土地的经营权、农民住房的使用权，但非成员无权从农村集体经济组织获得土地承包经营权、宅基地使用权。

如果抛弃这些基本规则，以市场机制来取代法定的成员权利，其结果必然是侵犯集体经济组织成员的合法权利，甚至逐步动摇和瓦解农村集体经济组织本身。所以，农村宅基地制度作为体现农村集体经济组织成员权利的制度，其性质不应被改变。

第二，农村宅基地上的住房具有保障性住房的属性。农民的宅基地有两大基本特性，一是宅基地的供给对象是特定人群，只有本集体组织的成员才能享有占有和使用权，二是宅基地的取得不遵循市场定价的机制，它被依法取得后，是无偿占有、长期使用的。农村宅基地的这两大特性，说明农民建造在宅基地上的住房，是属于保障性质的住房。同是住房，由于取得的方式和定价机制不同，因此住房就具有了不同的属性、不同的权能。

商品房的销售不受特定对象的限制，商品房的取得必须遵循市场定价的机制，因此商品房是产权完整的住房，其所有权人对自己的住房就具有完全的处置权。但只向特定人群提供、不按市场机制定价的住房，就不具有商品房那样的完整产权，如福利分房、经济适用房以及其他各种保障性住房，都属于产权受限的住房，它们不能不受限制地进入市场自由交易，否则就会破坏市场经济规则，造成经济秩序和社会财产关系的混乱。农民建造在宅基地上的住房，就属于产权受限的住房，它显然不能随意进入市场自由交易。

因此，必须明确农村宅基地制度改革的基本方向，那就是加快建立起既能节约集约使用土地、又能保障本组织成员基本住房用地的新制度。

自2015年年初启动农村宅基地制度改革试点以来，在试点地区已经取得明显成效。经全国人大常委会批准，该项试点的期限已延长至2018年年底，故全面的综合评估还需一定时日。但从目前了解到的情况看，至少在以下几个方面已经取得了明显的进展：

一是腾退违法违规多占的宅基地。据自然资源部公布的数据，截至2018年3月底，各试点地区已腾退农民违规占据的宅基地事件9.6万宗、面积约7.1万亩。其中最早开始承担宅基地制度改革试点的江西省余江县，全县31万农村人口，7.3万农户(比1978年增长了65.9%)。通过摸底调查，全县因各种原因属于“一户多宅”的农户有2.9万户，占全部农户总数的39.7%。另有相当部分的农户，虽然占用的宅基地本身并无多大问题，但在宅基地周边擅自搭建猪圈、牛栏、露天厕所等问题却不少，据统计，全余江县农村此类违规临时建筑约有10.2万处。

到2017年年底，余江县已完成宅基地整治的村庄(自然村)约占全县村庄总数的80%，已完成腾退违法违规占用的宅基地事件2.3万宗、面积约3200亩。据测算，已经腾退出的宅基地面积，如按户均120平方米的新标准分配，可以安排近1.8万新申请宅基地的农户，能够满足15年以上农民新建住房的需求。当然，如考虑今后10到20年内农村人口继续减少、现有宅基地还将有进一步退出等情况，该县农村宅基地的供求局面将会有进一步缓解。

二是完善并严格执行宅基地新标准。余江县对改革后农民新建住房的宅基地标准进行了调整，并赋予一定的弹性，由各村(拥有土地所有权的自然村或村民小组)村民理事会研究公布，在征得大多数村民同意后实行。新标准主要考虑各村自然地貌、人与地的比例关系、新建或原址重建等因素，从每户120平方米到240平方米不等。

而湖南省长沙市国土资源局于2018年4月11日公布的《关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见》则从多个方面提出了新的标准。如关于宅基地的总面积控制标准，明确“涉及占用耕地的每户总面积不得超过130平方米，占用荒山荒坡的每户总面积不得超过210平方米，占用其他地类的每户总面积不得超过180平方米”。关于以家庭人口计算的宅基地总面积标准，“每基准户(4人及其以下)宅基地占地面积不得超过100平方米，4人以上每增加1人相应增加20米(独生子女另增加20平方米)，但每户的总用地面积不得超过按地类核准的占地面积标准。”

“家庭建房人口为村集体经济组织成员及家庭内现役义务兵和士官、在读大中专学生、正在服刑的人员。夫妻一方为城镇人口的，如没有享受政府公租房、经济适用房和货币补贴等相关福利，可视为村集体经济组织成员计入建房人口。夫妻双方如分属不同的村集体经济组织，且一方已有宅基地，则另一方不能以户主身份申请宅基地。”

关于建房分户的原则标准，“独生子女户，不论几代人，为一个家庭户；有两个以上属于建房人口子女的，有子女已达婚龄且已经嫁娶的，经公安机关分户可作为两个以上家庭户型，但父母必须伴靠其中一个属于村集体经济组织成员的子女建房。”关于批准和办理登记，“农村村民已有宅基地，或者已将原房屋出卖、出租或赠与他人的，不得再批准宅基地。非本集体经济组织的农村村民和城镇居民在农村购买宅基地或房屋的，不得为其批准宅基地或办理不动产权证。”

总的看，这些由地方政府在改革中总结经验、提炼形成的具体规则，都能够契合当地农民群众对农村宅基地制度的基本认识，即宅基地制度是农村集体经济组织内部的成员住房用地保障制度，宅基地制度必须在本集体组织成员之间体现公平公正的基本原则。

三是探索有条件的农户自愿、有偿退出宅基地的机制。随着农村人口向城镇的流动以及各地对农民落户城镇制度的改革，有部分农民已经在城镇安家落户，也有部分农民在城镇购买了住房，他们在原户籍所在村庄的住房便闲置了起来。但农民对他们出生的村庄和原有住房的情感是很复杂的，除了把老家的住房看作是万一融入城镇失败后的退路之外，更多的还是那一份乡愁和亲情。因为那里有自己的亲人，有儿时的玩伴，有长辈的坟茔，还有那么多可以勾起对自己成长经历无尽记忆的景和物，那里是自己的根。

再加上持有原住房的代价并不高，而以后能否增值、有多大的增值空间，眼下还很不确定。所以，大部分已走出村庄、浪迹天涯的游子，绝大多数还都希望与自己的家乡保持着联系，而保留自己在村子里的住房，又往往就是让这一心结落地的载体。已经进城的农户迟早会舍弃他在乡村的住房，但这需要时间。因为，那决不单纯是财产的象征，更多的是人的情感的寄托，所以，对此应该有足够的历史耐心。当然，这也并不妨碍那些有条件的人自愿退出他在农村的住房和宅基地。事实上这种情况也确有发生。

如在宁夏回族自治区，为了对一些生态脆弱地区实行修复，在政府有关部门的协调下，有部分移民就迁到了生态条件较好，又有人愿意退出住房和宅基地、承包地的村庄入户。自愿退出住房和宅基地、承包地的农户得到一笔补偿款，新来的移民被接纳为迁入村庄的集体经济组织成员，合法取得了退出户的土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权。

又如在重庆铜梁，有农民为方便管理他在别的村转包的土地，自愿放弃他在原集体经济组织的身份，申请加入他转包土地所在村的集体经济组织。在村组织协调下，他向愿意退出土地承包经营权和宅基地使用权的农户支付了补偿款，以本集体经济组织成员的身份，依法转让了这些权利。

再如，在有些实施宅基地制度改革的试点县以及江浙等一些经济发达地区，对自愿退出或放弃宅基地申请权利的农户，试行在当地城镇购买房屋给予补助的政策。总的看，自愿、有偿退出或放弃宅基地申请的农户有可能会逐步增加，但需要给予他们充分考虑的时间和创造多方面的条件，不可操之过急。

相比退出宅基地和住宅，目前更多的农民可能更愿意将自己闲置的房屋租赁出去，如在城近郊区把农房租给外来就业人员居住，在适宜乡村旅游的地方把农房租给搞农家乐、民宿的经营者等。但必须看到，除了靠近城市或集镇，或者具备发展旅游业、养老业等环境宜人之地，或者有外来公司企业要投资搞开发式农业等情况之外，多数村庄中的闲置农民住房，也并非是那么容易就都能租得出去的。据第三次农业普查的资料，发展了乡村旅游业的村庄只占全国村庄总数的4.9%。

因此，不可将特定条件下的情况看作是普遍化的现象。总体而言，随着农村人口的减少，农村的建筑物也应当逐步减少，一些自然灭失的村庄和废弃的宅基地，应当按照规划进行整治，该复垦为耕地的复垦为耕地，该退还给生态用地的恢复为生态用地，使得农村更像农村，使得农业和农村能够更好地发挥其应有的功能。当然，这将是一个长久的过程，但应当为其做好规划、制度和政策措施等方面的准备。

在一些实施宅基地制度改革试点的地区，还往往会带来两大意外收获。一是拆除了违法违规建筑和闲置空房、危房，加强了村庄规划，推进了人居环境治理，消除了村内道路不通畅、垃圾乱扔、污水横流等现象，使得村庄更为宜居。二是提升了群众参与自治的热情和乡村治理的能力。

如江西省余江县是典型的江南水网地区，农村集体土地的所有权95%以上都在村民小组或自然村，但宅基地的审批权却集中在村民委员会，存在着明显的产权与治权相脱节现象。为了调动村民参加宅基地制度改革的积极性，余江县在反复宣传关于农村宅基地制度有关规定的同时，在每个农村集体土地所有权单位都让群众选举产生了村民理事会，让本村的宅基地由本村村民自己依法依规研究处理。

由于在本村民小组或自然村的范围内，每家每户占用宅基地和建房的情况，人人都知根知底；更因为由自己选举产生的理事会，办事公平公正公开透明。结果是，在全县已腾退2万多宗违规占用宅基地的情况下，没有发生过一起上访事件。

这也说明，直接关系村民切身利益的事情，让村民依法依规地自行研究解决，这样不仅成本低、代价小，而且能够极大调动村民参与公共事务管理的热情，提升乡村社会治理的效能。